Verbieten verboten? – Die jüngsten Verschärfungen in StVO und BKatV sind nichtig

Formfehler: Kleine Ursache – große Wirkung 
Auch das BMVI hat darauf hingewiesen, dass in der Eingangsformel der StVO-Novelle die Rechtsgrundlage für die Änderung von Fahrverboten nicht genannt wurde. In der Sache geht es um einen kleinen, aber wesentlichen Formfehler, der zur Nichtigkeit der gesamten Verordnung führen dürfte.

In der Präambel zur 54. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (BGBl I 2020, 814) wurde zu Art. 3 der Änderungsverordnung in Bezug auf die Änderung der Bußgeldkatalog- Verordnung (BKatV) nur auf § 26 a Abs. 1 Nr. 1 StVG (Verwarnungen) und § 26 a Abs. 1 Nr. 2 StVG (Bußgelder) verwiesen, die Regelfahrverbote in § 26 a Abs. 1 Nr. 3 StVG wurden jedoch nicht genannt. Damit fehlt ein Verweis auf die Ermächtigung des BMVI, durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Anordnung eines Fahrverbots zu erlassen. Dies stellt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich nach Art. 80 Abs. 1 Satz S. 3 Grundgesetz vorgeschriebene Zitiergebot dar. Die Beachtung des Zitiergebots ist nämlich keine reine Form- oder Ordnungsvorschrift, sondern eine formelle Wirksamkeitsvoraussetzung. Bei Erlass einer Rechtsverordnung muss deshalb stets angegeben werden, auf welcher Rechtsgrundlage der Verordnungsgeber gehandelt hat. Dies ist vor allen Dingen deshalb erforderlich, um nachprüfen zu können, ob die Verordnung auch mit dem Gesetz übereinstimmt, das die Verordnungsermächtigung enthält. Verstöße gegen das Zitierverbot führen daher regelmäßig zur Nichtigkeit der entsprechenden Vorschrift. Das bedeutet, die geänderte Vorschrift ist dann von Anfang an unwirksam. Verstöße gegen das Zitiergebot führen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zur Nichtigkeit der gesamten Verordnung.

Die neuen Regelfahrverbote sind jedenfalls nichtig 
Jedenfalls nichtig sind die Fahrverbotsregelungen des § 4 Abs. 1 BKatV, sodass die neuen Regelfahrverbote in folgenden Fällen nicht bestandskräftig verhängt werden können: 
- Fahrverbote zu Geschwindigkeitsüberschrei tungen von 21 km/h bis 30 km/h innerorts und Geschwindigkeitsüberschreitungen von 26 km/h bis 40 km/h außerorts (Nrn. 11.3.4, 11.3.5, 11.3.6 BKatV) 
- Abbiegen mit Gefährdung (Nrn. 39.1, 41 BKatV), Überholverbot mit Gefährdung (Nr. 19.1.1 BKatV), Nichtbilden einer Rettungsgasse (Grundtatbestand) sowie unberechtigte Benutzung der Rettungsgasse (Nrn. 50, 50a, 50a.1, 50a.2, 50a.3 BKatV)

Ob insoweit nur eine Teilnichtigkeit in Bezug auf diejenigen Tatbestände eintritt, die mit einem Fahrverbot beziehungsweise einem neuen Regelfahrverbot belegt sind oder ob darüber hinaus sogar die gesamte Verordnung für nichtig erklärt wird, bleibt erst einmal abzuwarten. Zum Schutz der Bürger vor unrechtmäßigen bußgeldbehördlichen Maßnahmen erscheint es aus Gründen der Rechtssicherheit eher geboten, die gesamte Verordnung als nichtig anzusehen. Das würde jedenfalls für die nötige Rechtsklarheit sorgen. 

Das würde letztlich bedeuten, dass unter anderem der gesamte neue Bußgeldkatalog nach Art. 3 der Änderungsverordnung insgesamt nichtig wäre. Darüber kann man trefflich streiten. Denn es geht ja nicht nur um Bußgelder und Fahrverbote wegen Geschwindigkeitsübertretungen. Nach der alten BKatV wurde bei Halte- und Parkverstößen nur ein Verwarnungsgeld verhängt; nunmehr droht in bestimmten Fällen eine Eintragung ins Fahreignungsregister (FAER). Das Versäumnis in der Präambel zur 54. Änderungsverordnung war bereits im Referentenentwurf zur StVO-Novelle angelegt, weil das BMVI für Verstöße gegen das Bilden einer Rettungsgasse (§ 11 Absatz 2 StVO) ein Regelfahrverbot vorgesehen hatte, jedoch die entsprechende Rechtsgrundlage nicht zitiert wurde. Dem Bundesrat, der weitere Regelfahrverbote ergänzt hatte, war dies nicht aufgefallen.

Nach Ansicht des BMVI hat die Nichtigkeit aber jedenfalls zur Folge, dass die in den Bußgeldtatbeständen benannten Verhaltensweisen zwar weiterhin mit den neuen Bußgeldsätzen, aber eben nicht mit einem Regelfahrverbot geahndet werden können. Die übrigen Vorschriften in den Art. 1, 2, 4 und 5 der Verordnung seien wirksam, weil sie inhaltlich abtrennbar von Art. 3 sind und unter andere Rechtsgrundlagen als der Bußgeldkatalog fallen. Auch darüber kann man streiten, wenn die Änderungsverordnung insgesamt als nichtig anzusehen wäre.

Einspruch gegen Bußgeldbescheide sinnvoll 
Wer einen Bußgeldbescheid wegen eines Verstoßes gegen Vorschriften in StVG, StVO und BKatV nach dem 28. April 2020 bekommen hat beziehungsweise bekommt, für den ein neues Regelfahrverbot droht, sollte Einspruch gegen den Bußgeldbescheid aufgrund des Verstoßes gegen das Zitiergebot um Bußgeldverfahren geltend machen. Es lohnt sich ein Blick darauf, ob die Bußgeldbehörden dem Bußgeldbescheid gegebenenfalls ungültige Regelungen zugrunde gelegt haben. Da die Nichtigkeit einer Rechtsnorm grundsätzlich nicht den Erlass rechtswidriger Bußgeldbescheide hindert, sondern nur anfechtbar macht, kommen nur Betroffene in den Genuss günstigerer Regelungen, die gegen einen Bußgeldbescheid vorgehen und Einspruch einlegen.

Abhilfe durch den Verordnungsgeber? 
Damit es erst gar nicht so weit kommt, hat der Deutsche Städtetag seinen Mitgliedern empfohlen, die Bescheidung der im Einzelnen betroffenen Ordnungswidrigkeitstatbestände für Taten nach dem 27. April 2020 auszusetzen, bis entsprechende Ländererlasse vorliegen. Das BMVI hat in einer Videokonferenz am 02. Juli 2020 auf Abteilungsleiterebene mit den Ländern das weitere Verfahren bezüglich einer Neuregelung der in Art. 3 der Änderungsverordnung genannten Vorschriften besprochen sowie eine einheitliche Rechtsanwendung in der Zwischenzeit. Die Bundesländer werden wohl mit unterschiedlichen Erlassen reagieren und jedenfalls auf die oben aufgeführten Tatbestände nicht die Vorschriften der aktuellen StVO-Novelle, sondern den Bußgeldkatalog in der alten, bis zur Änderung gültigen Fassung (BKatV a. F.) anwenden.

Dass derartige Formfehler nicht neu sind, zeigt die „Schilderwald-Novelle“ der StVO aus dem Jahr 2010, bei der ähnlich wie heute eine Ermächtigungsgrundlage für neue Verkehrsschilder falsch zitiert wurde; der damalige Bundesverkehrsminister Dr. Peter Ramsauer hatte die Novelle in einer Pressekonferenz am 13. April 2010 für nichtig erklärt und bis zu einer erneuten Verkündung die Anwendung des alten Rechts vorgeschlagen. Ein solches Vorgehen wäre auch jetzt angezeigt.

Das sollten Sie in Bußgeldverfahren beachten 
Die Aussichten, sich gegen einen Bußgeldbescheid mit Erfolg zur Wehr zu setzen, sind vor allem sehr gut bei Verstößen, die vor der Änderungsnovelle kein Fahrverbot zur Folge hatten, nun aber mit einem Fahrverbot belegt werden. Falls die Novelle für nichtig erklärt wird, dürfte insoweit die alte, vorher gültige Fassung wieder „aufleben“, wonach für entsprechende Verstöße zwar unter Umständen ein Punkt im Fahreignungsregister (FAER) eingetragen wurde, jedoch kein Fahrverbot verhängt. Dasselbe gilt für Halteund Parkverstöße, die früher nur mit einem Verwarnungsgeld geahndet wurden, jetzt aber Punkte im FAER nach sich ziehen. Bei allen Verstößen gegen Tatbestände, die durch die 54. Änderungsnovelle komplett neu eingefügt wurden, dürften die Bußgeldverfahren deshalb einzustellen sein. Wer als Betroffener einen Bußgeldbescheid bekommt, sollte unbedingt fristwahrend Einspruch dagegen einlegen oder gleich einen Rechtsanwalt zurate ziehen.

Rechtsanwalt Lutz D. Fischer, St. Augustin
Kontakt: kanzlei@fischer.legal
Internet: www.fischer.legal

AUTOR

RECHTSANWALT LUTZ D. FISCHER ist Verbandsjurist beim Bundesverband Fuhrparkmanagement e. V. und Mitglied der ARGE Verkehrsrecht im Deutschen Anwaltverein. Ein besonderer Kompetenzbereich liegt im Bereich des Dienstwagen- und Verkehrsrechts. Als Autor hat er zahlreiche Publikationen zum Dienstwagenrecht veröffentlicht, unter anderem in der Fachzeitschrift „Flottenmanagement“ sowie im Ratgeber „Dienstwagen- und Mobilitätsmanagement 2018“ (Kapitel Datenschutz). Als Referent hält er bundesweit offene Seminare und Inhouse- Veranstaltungen zur Dienstwagenüberlassung mit thematischen Bezügen zu Arbeitsrecht/ Entgeltabrechnung/Professionellem Schadenmanagement/ Datenschutz. Zudem hält er Vorträge unter anderem für FleetSpeakers und das „Dialogforum für Fuhrpark- & Flottenmanagement“ von Management Circle.

RECHTSPRECHUNG

ARBEITSRECHT

Fahrzeiten als vergütungspflichtige Arbeitszeit 
Regelungen in einer Betriebsvereinbarung, welche die vergütungspflichtigen Fahrzeiten eines Außendienstmitarbeiters verkürzen, sind wegen Verstoßes gegen die Tarifsperre des § 77 Abs. 3 Satz 1 BetrVG unwirksam, wenn die betreffenden Zeiten nach den Bestimmungen des einschlägigen Tarifvertrags uneingeschränkt der entgeltpflichtigen Arbeitszeit zuzurechnen und mit der tariflichen Grundvergütung abzugelten sind. Hat der Arbeitnehmer seine Tätigkeit außerhalb des Betriebs zu erbringen, gehört das Fahren zur auswärtigen Arbeitsstelle zu den vertraglichen Hauptleistungspflichten. Ist das wirtschaftliche Ziel der Gesamttätigkeit darauf gerichtet, verschiedene Kunden aufzusuchen, gehört dazu zwingend auch die Anreise. Nicht nur die Fahrten zwischen den Kunden, auch die zum ersten Kunden und vom letzten Kunden zurück bilden mit der übrigen Tätigkeit eine Einheit und sind insgesamt die Dienstleistung im Sinne der §§ 611, 611a BGB und als solche vergütungspflichtig. BAG, Urteil vom 18.03.2020, Az. 5 AZR 36/19

Abgrenzung zwischen Rufbereitschaft und Bereitschaftsdienst mit Dienstwagen 
Ein Kriminalbeamter der Mordkommission, der während des in Rede stehenden, außerhalb der regulären Dienstzeit zu leistenden Dienstes mit einem Mobiltelefon und einem Dienstkraftfahrzeug ausgestattet war, welches nicht zu privaten Zwecken genutzt werden durfte und mit dem er sich im Falle der Alarmierung sofort in den Einsatz zu begeben hatte, hat keine „Rufbereitschaft“, sondern „Bereitschaftsdienst“ – und damit auszugleichende „Zuvielarbeit“– geleistet.

„Bereitschaftsdienst“ liegt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor, wenn sich der Beamte in einem vom Dienstherrn bestimmten Bereich außerhalb des Privatbereichs zu einem jederzeitigen unverzüglichen Einsatz bereitzuhalten hat und erfahrungsgemäß mit einer dienstlichen Inanspruchnahme zu rechnen ist. „Bereitschaftsdienst“ in diesem Sinne ist Arbeitszeit. Demgegenüber ist „Rufbereitschaft“ die Pflicht, sich außerhalb des Arbeitsplatzes bereit zu halten, um bei Bedarf sofort zur Dienstleistung abgerufen zu werden. Der Beamte muss sich also zu Hause oder an einem anderen frei wählbaren und wechselbaren Ort zwecks alsbaldiger Dienstaufnahme erreichbar halten; in erster Linie bedeutet „Rufbereitschaft“ daher eine gewisse Einschränkung der Bewegungsfreiheit des Beamten während der Freizeit. An einen bestimmten Ort ist die „Rufbereitschaft“ also – in Abgrenzung zum „Bereitschaftsdienst“ – nicht geknüpft. „Rufbereitschaft“ in diesem Sinne ist für Zeiten, für die sie angeordnet wird, keine Arbeitszeit, sondern zählt zur dienstfreien Zeit/Freizeit. OVG Lüneburg, Urteil vom 11.03.2020, Az. 5 LB 48/18

Fahrtenbuchauflage

Fahrtenbuchauflage für sechs Monate bei Unmöglichkeit der Fahrerfeststellung 
Die Fahrtenbuchauflage hat eine präventive und keine strafende Funktion. Sie stellt eine der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs dienende Maßnahme der Gefahrenabwehr dar, mit der dafür Sorge getragen werden soll, dass künftige Feststellungen eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften ohne Schwierigkeiten möglich sind. Unmöglich im Sinne des § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO ist die Feststellung des verantwortlichen Fahrers dann, wenn die Bußgeldbehörde nach den Umständen des Einzelfalls nicht in der Lage war, den Täter einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften zu ermitteln, obwohl sie alle angemessenen und zumutbaren Maßnahmen getroffen hat. Ein Ermittlungsdefizit der Behörde liegt nicht ohne Weiteres schon dann vor, wenn die Bußgeldbehörde den Fahrzeughalter über den Misserfolg ihrer bisherigen Ermittlungsbemühungen nicht in Kenntnis gesetzt und zu einer weiter gehenden Mitwirkung an der Aufklärung aufgefordert hat. Die Führung eines Fahrtenbuchs kann deshalb selbst dann angeordnet werden, wenn der Fahrzeughalter an der Feststellung mitgewirkt hat, die gebotenen Ermittlungsbemühungen der Behörde jedoch erfolglos geblieben sind. OVG Münster, Beschluss vom 20.05.2020, Az. 8 A 4299/19